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            基層治理中小微權力規范運行的深層邏輯

            新聞來源:《國家治理》周刊

            基層治理是國家治理的重要方面?;鶎又卫砩婕暗男∥嗔κ侵柑幱趪倚姓w系“神經末梢”的基層一線管理者行使的直接影響服務對象利益的小范圍微型公權力?;鶎右痪€管理者在中國傳統上被稱為“芝麻官”,在西方則被稱為“街頭官僚”,他們的權力行為不僅事關服務對象的切身利益,而且直接影響政府誠信和公信力。因此,必須對“街頭官僚”的權力行使過程進行有效監督,促使其手中的小微權力規范運行。

            基層治理中小微權力規范運行的公共組織“授權—監控”邏輯

            基層治理中,小微權力規范運行的公共組織“授權—監控”邏輯在于:作為一種組織性權力,基層治理中的小微權力是由其在組織中的職位所決定的,是一種公共組織的結構異化和工作疏離現象。在公共組織的授權邏輯和委托代理關系結構中,對于基層一線“街頭官僚”關系疏離的影響主要是通過權力控制和監督等方式實現的。

            運行于公共組織“神經末梢”的崗位權力

            基層治理中的小微權力是基于公共組織授權而形成的一種組織性權力,包括決策權、組織權、指揮權、人事權、財政權、獎懲權等。高度集中和高度正規化的組織結構下,很容易形成更大的工作異化(work alienation)以及與表現性關系的更大疏離?;鶎右痪€的“街頭官僚”及其手中的小微權力作為這種高度集中和高度正規化的公共組織中的一種結構異化和工作疏離現象,運行于公共組織的“神經末梢”。

            變異于公共組織委托代理關系中的信息不對稱

            基層治理中的小微權力來源于公共組織多重委托代理關系中形成的信息不對稱?;鶎又卫碇?,“街頭官僚”對于信息的控制給組織監控造成了事實上的困難,并使其成為一種“邊界行動者(boundary actor)”。大多數“街頭官僚”理論模型都將“街頭官僚”的決策過程視為一個黑箱。同時,由于基層一線的“街頭官僚”工作的特殊性,以及其權力的小微性和權力行使過程的隱秘性,外部公眾對于“街頭官僚”權力的監督也同樣面臨困難,往往難以奏效。

            基于組織化監控的制度化監督

            政府公共部門以層級結構中的逐級授權為基礎,公共政策一般要經歷自上而下的制定和執行過程,這表明政策條款只有到了基層一線的“街頭官僚”那里,才能從紙上的條文變成具體的政策落實行動,對政策對象產生直接影響。在實際政策執行過程中,公共組織的結構特征以及基層官僚的自由裁量權是影響基層小微權力規范運行的重要變量,而作為自由裁量權組成部分的再決策職權則是小微權力的來源和基礎。因此,為了確?;鶎庸倭攀种械男∥嗔妥杂刹昧繖嗄軌蛘嬲沼诠材繕?、促進政策執行,不僅其工作目標、服務程序以及相關權力要列入權力清單,而且需要通過權力清單,推進其權力運行過程的公開化。此外,還要通過政策績效評估和政策監控來引導基層官僚的小微權力規范運行,從而更好地維護公共利益。

            基層治理中的小微權力規范運行的公共服務“策略—控制”邏輯

            基層治理中的小微權力生成于公共服務場景中的互動過程,產生于公共服務場景中權變性的策略行動,有賴于公共服務場景中的實時性、制度化監督。

            來源于公共服務場景中的互動過程

            “街頭官僚”作為“一線公共服務工作人員,他們在工作中同公民產生了直接的交流接觸,并且在他們工作的執行過程中擁有大量的自由裁量權?!睆倪@個意義上說,“街頭官僚”的權力是其直接與政策目標群體、公共服務對象以及行政執法對象互動溝通的過程中,特別是經由政策變通、信息壟斷和執法彈性等途徑而生成的。對于這些群體來說,如何與“街頭官僚”打交道往往也是至關重要的。

            生成于公共服務場景中權變性的策略行動

            在政治話語分析框架中,“街頭官僚”被認為是有創造力的策略師,他們尋求在談判性的、模棱兩可的工作環境中取得策略性的成功。在這種政治話語理論中,“街頭官僚”的決策是在一種權變性的、學習性的策略行動中形成的。

            圍繞公共服務場景中小微權力運行過程的實時性監督

            “街頭官僚”對于公共政策的理解與執行方式直接影響著許多公民的利益。良善的公共治理和公共服務需要基層對接“千條線”,進行“一根針”的“高效”的政策執行。對基層治理中“街頭官僚”的策略行動,應該圍繞權力運行的規范化、標準化和制度化原則進行實時監督,使得權力運行流程更加具有透明性,并且進一步規范“街頭官僚”可以運用的各種資源和手段的條件,從而促使基層一線中“街頭官僚”小微權力規范化運行。

            基層治理中的小微權力規范運行的“規則—監督”邏輯

            基層治理中的小微權力產生于依法行政過程中的自由裁量空間,并且隨著自由裁量權的擴大而擴張。從某種程度上講,小微權力的擴張源于對規則的漠視,其規范運行有賴于黨和國家監督體系中的網絡化監督。

            產生于自由裁量過程中的基層小微權力

            規則是指參與方之間關于強制性規定的共識性理解。在要求的、禁止的和允許的行為選項之間,人們需要基于自己的主觀理解、情境判斷而作出自己認為恰當的選擇,這一選擇的過程,正是自由裁量行為產生的過程。

            游走在依法行政與自由裁量之間的小微權力變異行為

            在整個行政層級中,“街頭官僚”是處于絕對從屬地位的,負有服從上級的義務。然而事實上,這種對“街頭官僚”“受命執行”角色的設計,往往導致上層決策者對這一層級不夠重視?;蛘呤?,上層決策者忽視“街頭官僚”在整個公共政策鏈條中潛在的和現實的影響力,從而一定程度上放松了對這一群體的教育、監督與管理,導致后者在實踐中出現缺乏回應、濫用職權、不守規則、不尊重服務對象等現象。這顯然從另外一個側面證明了對“街頭官僚”這一擁有較大自主權和自由裁量權的特殊群體實施監督的必要性和重要性。

            針對小微權力變異行為的網絡化監督

            基層一線“街頭官僚”的權力有多種來源渠道,既有公共組織的正式授權即組織化權力,也有在提供公共服務的場景中通過互動產生的交換性權力,還有在理解和運用政策法規過程中出現的行政自由裁量權(見表1)??梢钥吹?,基層一線的“街頭官僚”手中的權力既可以用來推進政策執行,致力于服務型行政和行政執法,也可能在行使過程中產生政策變通、權力尋租甚至法外設權等變異行為。如圖1所示,影響基層一線的“街頭官僚”小微權力的因素不只是作為權力主體的“街頭官僚”的個體決策特征和作為授權來源的組織特征,同時也包括作為權力對象的群體特征。此外,還包括組織外部的大環境因素,如社會環境、法律法規、大眾傳播媒體等等。

            1

            在政治社會學的意義上,基層一線的“街頭官僚”及其手中的小微權力毫無例外地都來源于社會并且服務于社會的公共目標。因此,對于基層治理中的小微權力不僅需要自上而下的組織化監督,更需要日常的制度化監督與問責。在基層社會治理實踐中,需要破除傳統官本位思想和“重人情、輕制度”的觀念,克服“街頭官僚”尋求庇護、選擇性執行以及以資源獲取為目的的“拉關系”等行為偏誤。

            2

            在中國社會轉型過程中,由于權力的脫嵌,造成了政府對街頭空間管制力度的疲弱,并且形成了很多棘手的社會治理問題。但既然公共權力是公共組織實施公共管理、提供公共服務的基礎,如何在現有的官僚制結構下打破部門、層級以及職能的邊界,實現一種“縱向到底,橫向到邊”的“無縫隙政府”呢?從治理理論視角來看,其基本路徑就是要以制度化的方式對基層小微權力的運行過程和流動環境實施網絡化的監督和管控。也就是說,有必要在基層一線的街頭空間中通過網格化治理使其權力清單公開化、服務流程公開化,最終實現權力運行過程公開化。

            認真對待基層治理中的小微權力

            在基層治理中,“街頭官僚”的小微權力來源于公共組織的授權過程,生成于公共服務場景中的互動過程,擴張于其對于規則的運用過程。因此,必須認真對待基層治理中的小微權力及其規范運行,切實將基層治理中的小微權力關進制度的籠子里,并且為基層治理中小微權力的規范運行提供技術支撐。

            一是要認真對待基層治理中的小微權力及其規范運行?;鶎又卫碇械男∥嗔Σ粌H對于基層群眾有直接影響,而且關系著政府誠信和公信力,必須要認真對待。為此,必須堅持和完善黨和國家監督體系,健全黨的全面領導制度,真正實現監督全覆蓋。同時,堅持黨的集中統一領導,真正把中國特色社會主義權力監督體系的制度優勢更好轉化為國家治理效能。二是切實將基層治理中的小微權力關進制度的籠子里。制度化建設無疑是國家治理現代化進程中的一項關鍵任務。在基層治理實踐中,要將“街頭官僚”的小微權力關進制度的籠子里,就要公開辦事流程、辦事要求和注意事項等服務指南;提高行政效能;嚴格落實責任追究制。三是要為基層治理中小微權力的規范運行提供技術支撐。要有效利用現代信息和通訊技術,保障公共治理過程中各利益相關方享有充分的知情權,為公眾利益表達提供更多的渠道,從而形成一個有回應性的、負責任的、具有更高服務品質的基層治理格局。

            【本文作者為南京師范大學強化培養學院院長,地方政府治理創新研究中心主任、教授;本文系中央社會主義學院統一戰線高端智庫課題“新時代中國特色社會主義參政黨建設研究”(課題編號: ZK20180222) 和江蘇省社科基金重點項目“江蘇政務誠信建設研究”(項目編號:17ZZA002)的階段性成果】

            參考文獻

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            [9]竺乾威:《公共服務的流程再造:從“無縫隙政府”到“網格化管理”》,《公共行政評論》,2012年第2期。


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